Naskah kebijakan ini disusun sebagai background study bagi strategi kerjasama pembangunan Pemerintah Indonesia dengan Asian Development Bank (ADB) dalam mendukung RPJMN 2015–2019. Kajian berangkat dari perubahan posisi Indonesia sebagai negara berpendapatan menengah (middle income country/MIC) serta semakin membaiknya kapasitas fiskal nasional. Kondisi tersebut menuntut perubahan paradigma dalam pemanfaatan pinjaman luar negeri. Pinjaman tidak lagi diposisikan terutama sebagai sumber untuk menutup defisit anggaran, tetapi sebagai instrumen untuk memperoleh transfer of know how, meningkatkan investment leverage, dan memperkuat international cooperation.
Perubahan paradigma tersebut sejalan dengan prinsip kemandirian dalam RPJPN 2005–2025. Semakin kuatnya sumber pembiayaan domestik dan meningkatnya kemampuan fiskal Indonesia menyebabkan ketergantungan terhadap pinjaman luar negeri perlu dikurangi. Selain itu, status Indonesia sebagai MIC membuat pembiayaan luar negeri menjadi semakin mahal dan akses terhadap pinjaman lunak maupun hibah semakin terbatas. Karena itu, pinjaman luar negeri harus digunakan secara selektif, efisien, dan diarahkan pada kegiatan yang memberikan manfaat ekonomi dan pembangunan yang besar. Kualitas belanja menjadi faktor penting: pinjaman harus menghasilkan kegiatan produktif dengan multiplier effect yang kuat dan mendukung peningkatan daya saing perekonomian nasional.
Dalam kerangka tersebut, kajian menggunakan pendekatan kualitatif dengan analisis deskriptif dan model analisis integratif. Data diperoleh melalui desk study, wawancara mendalam, diskusi dengan Tim Penyusun Rekomendasi Kebijakan, dan focus group discussion. Analisis mempertimbangkan kebijakan pembangunan Indonesia, perkembangan kerjasama Indonesia–ADB, pengalaman negara pembanding, terutama Cina dan India, serta kondisi fiskal dan lingkungan pembangunan global. Empat aspek utama yang dianalisis adalah alokasi pembiayaan, fokus sektoral, modalitas dan skema pembiayaan, serta manajemen pelaksanaan kerjasama.
Dari sisi kebijakan, arah pembangunan Indonesia menekankan pencapaian daya saing kompetitif melalui penguatan infrastruktur, sumber daya manusia, ilmu pengetahuan dan teknologi. MP3EI menempatkan pengembangan pusat pertumbuhan, konektivitas nasional, serta peningkatan kapasitas SDM dan iptek sebagai tiga strategi utama. Sementara itu, Blueprint Pengelolaan Energi Nasional menekankan jaminan penyediaan energi, efisiensi, pengembangan infrastruktur energi, kemitraan pemerintah dan dunia usaha, serta keberlanjutan lingkungan. Pada saat yang sama, Strategi 2020 ADB menekankan tiga agenda utama, yaitu pertumbuhan ekonomi yang inklusif, pertumbuhan yang berkelanjutan secara lingkungan, dan integrasi regional.
Kajian terhadap Cina dan India menunjukkan bahwa ADB secara konsisten mengarahkan pembiayaan pada sektor yang memiliki dampak kuat terhadap pertumbuhan ekonomi. Di Cina, porsi terbesar pinjaman ADB secara kumulatif digunakan untuk transportasi dan ICT sebesar 49,57 persen, disusul energi sebesar 15,05 persen. Di India, sektor energi memperoleh 34,55 persen dan transportasi serta ICT 31,47 persen. Pola tersebut menunjukkan kecenderungan kedua negara menggunakan pinjaman ADB terutama untuk infrastruktur dan energi. Sebaliknya, di Indonesia porsi pinjaman relatif besar masih digunakan untuk manajemen sektor publik, keuangan, dan pertanian. Kajian menilai pengalaman Cina dan India dapat menjadi lesson learned dalam menajamkan fokus penggunaan pinjaman ADB di Indonesia.
Dari aspek alokasi pembiayaan, kajian menunjukkan adanya kecenderungan penurunan kebutuhan pinjaman luar negeri sejalan dengan meningkatnya kapasitas pembiayaan domestik. Berdasarkan forecasting atas tren pinjaman Indonesia kepada ADB, indikatif kebutuhan pinjaman untuk periode 2015–2019 diperkirakan sebesar US$3,083 miliar. Pada saat yang sama, peningkatan kemampuan pembiayaan melalui rupiah murni memungkinkan sejumlah kegiatan yang sebelumnya dibiayai pinjaman untuk direplikasi dengan sumber dana domestik. Rendahnya tingkat penyerapan pinjaman juga menjadi pertimbangan penting. Penyerapan pinjaman ADB pada periode sebelumnya masih relatif rendah sehingga pinjaman yang tidak terserap secara optimal berpotensi menimbulkan beban fiskal dan keterlambatan manfaat pembangunan.
Karena itu, kajian merekomendasikan pengurangan kuantitas pinjaman dan penajaman sektor yang dibiayai. Pinjaman ADB sebaiknya tidak digunakan untuk membiayai terlalu banyak sektor dengan alokasi kecil, tetapi difokuskan pada sektor yang memberikan dampak terbesar terhadap pembangunan. Proyek yang telah berhasil dan dapat direplikasi sebaiknya dialihkan pembiayaannya menggunakan rupiah murni. Pendekatan ini dimaksudkan untuk meningkatkan efisiensi anggaran, mengurangi beban utang, sekaligus memastikan pinjaman luar negeri benar-benar berfungsi sebagai katalis pembangunan.
Untuk fokus sektoral, kajian akhirnya mengarahkan kerjasama Indonesia–ADB pada tiga prioritas utama. Pertama, sektor infrastruktur, terutama untuk memperkuat konektivitas nasional. Keterbatasan konektivitas dinilai menjadi salah satu penghambat daya saing Indonesia karena menyebabkan disparitas antarwilayah dan tingginya biaya logistik. Kedua, sektor energi, dengan penekanan pada keamanan energi yang mencakup ketersediaan, keandalan, keterjangkauan, dan keberlanjutan. Ketiga, pengembangan kapasitas, khususnya peningkatan kualitas SDM yang berbasis penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi. Di seluruh sektor tersebut, keberlanjutan lingkungan perlu diarusutamakan.
Pemilihan infrastruktur dan energi juga didukung oleh temuan akademik yang menunjukkan hubungan positif antara investasi infrastruktur dan pertumbuhan ekonomi. Infrastruktur dipandang sebagai enabler kegiatan ekonomi, input produksi, sekaligus faktor yang menentukan kesejahteraan masyarakat melalui akses terhadap listrik, air, sanitasi, dan transportasi. Penguatan konektivitas dipandang penting untuk menghubungkan pusat pertumbuhan dengan daerah tertinggal, memperbaiki sistem logistik, mengurangi disparitas wilayah, serta memperluas manfaat pertumbuhan. Pada saat yang sama, peningkatan kualitas SDM dan inovasi dipandang penting agar Indonesia tidak terjebak dalam middle income trap.
Dari sisi modalitas pembiayaan, status Indonesia sebagai MIC menyebabkan akses terhadap ADB semakin terkonsentrasi pada Ordinary Capital Resources (OCR), sementara akses terhadap sumber pembiayaan lunak seperti ADF semakin terbatas. Untuk sektor infrastruktur, kajian merekomendasikan pemanfaatan OCR dan ASEAN Infrastructure Fund (AIF). Untuk sektor energi dan pengembangan kapasitas, pembiayaan diarahkan melalui OCR. Indonesia juga perlu meningkatkan posisi strategisnya dalam AIF, mengingat kepemilikan saham Indonesia cukup besar dan fokus AIF sejalan dengan kebutuhan konektivitas kawasan.
Dalam hal skema pembiayaan, terdapat tiga pilihan penting, yaitu subsidiary loan agreement (SLA), direct lending (DL), dan kerjasama pemerintah swasta (KPS). SLA dinilai belum optimal karena panjangnya proses persetujuan anggaran yang dapat menyebabkan keterlambatan proyek. Direct lending kepada BUMN menjadi alternatif, tetapi menghadapi persoalan hukum dan potensi risiko fiskal karena rezim keuangan negara Indonesia memiliki cakupan yang luas. Sementara itu, KPS perlu dioptimalkan untuk meningkatkan keterlibatan swasta dan mengurangi beban APBN. ADB diharapkan tidak hanya berperan sebagai lender, tetapi juga mendukung pengembangan skema pembiayaan yang mampu menarik investasi swasta.
Aspek terakhir adalah manajemen pelaksanaan pinjaman. Persoalan utama yang ditemukan meliputi kualitas perencanaan proyek yang belum memadai, kapasitas SDM pelaksana yang rendah, lemahnya koordinasi, keterlambatan DIPA dan persetujuan No Objection Letter (NOL), persoalan pengadaan barang dan jasa, pembebasan tanah, serta berbagai persoalan administratif. Pada periode pengamatan, penyerapan pinjaman masih sekitar 60 persen dari anggaran sehingga menunjukkan adanya kesenjangan antara komitmen pembiayaan dan realisasi proyek.
Untuk mengatasi persoalan tersebut, kajian merekomendasikan peningkatan kualitas SDM pelaksana, penguatan monitoring and evaluation berbasis output, penguatan problem solving tracking, serta peningkatan kualitas pengadaan melalui pelembagaan e-procurement. Dalam tahap persiapan proyek, pelaksanaan Project Preparation Technical Assistance (PPTA) juga disarankan semakin dilakukan oleh Pemerintah Indonesia dengan menggunakan rupiah murni. Dengan demikian, Indonesia dapat meningkatkan kepemilikan (country driven) atas proses persiapan proyek sekaligus mengurangi ketergantungan terhadap bantuan teknis dari ADB.
Secara keseluruhan, naskah menegaskan bahwa strategi kerjasama Indonesia–ADB 2015–2019 harus dibangun di atas paradigma kemandirian fiskal. Pinjaman luar negeri bukan lagi sumber utama pembangunan, melainkan instrumen pelengkap yang harus menghasilkan nilai tambah melalui transfer pengetahuan, pengungkit investasi, dan kerjasama internasional. Strategi tersebut diwujudkan melalui empat arah utama: (1) pengurangan dan penajaman alokasi pinjaman; (2) fokus pada infrastruktur, energi, dan pengembangan kapasitas dengan pengarusutamaan lingkungan; (3) optimalisasi OCR, AIF, KPS, dan skema pembiayaan yang lebih tepat; serta (4) penguatan kualitas manajemen proyek, SDM, monitoring-evaluasi, dan pengadaan.
Dengan demikian, substansi utama kajian bukan sekadar bagaimana meningkatkan jumlah pinjaman ADB, melainkan bagaimana mengubah kualitas dan fungsi pinjaman agar semakin selektif, produktif, efisien, dan selaras dengan kepentingan pembangunan nasional. Strategi tersebut diharapkan mampu menjadikan kerjasama dengan ADB sebagai instrumen untuk memperkuat daya saing Indonesia sekaligus mendukung transisi menuju kemandirian pembiayaan pembangunan.