Judul: Perihal Undang-Undang
Penulis: Jimly Asshiddiqie
Penerbit: Rajawali Pers
Edisi: Kesatu
Cetakan; Ketiga, 2010
Tebal: xii+284 hal, 24 cm
ISBN: 978-979-769-307-7
Buku perihal undang-undang ini ditulis oleh Jimly Asshiddiqie, Guru Besar Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Sebagai seorang yang memiliki kepakaran di bidang hukum tata negara—banyak tulisan bertema tata negara yang juga ditulis—dan kaya pengalaman di birokrasi pemerintahan (pernah menjadi Ketua Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia dan Dewan Pertimbangan Presiden Republik Indonesia), kredibilitas intelektual penulis menjadi catatan tersendiri yang turut menjamin kedalaman teoritik dan praktis buku ini.
Secara substantif, buku ini penting dibahas mengingat maraknya pengujian undang-undang ke mahkamah konstitusi (judicial review) dan tumpang tindih antar peraturan perundang-undangan (terutama berkaitan dengan peraturan daerah dan peraturan perundang-undangan yang berkenaan dengan persoalan agraria). Sementara secara prosedural, memberi penjelasan lambatnya pembuatan peraturan perundang-undangan (terutama undang-undang) yang tertuang dalam program legislasi nasional (prolegnas).
Tentang Peraturan Perundang-undangan
Buku ini pertama kali dicetak dan diterbitkan pada tahun 2006 dan cetakan ketiganya pada tahun 2010. Ini berarti, dasar hukum yang digunakan terkait peraturan perundang-undangan adalah UU No.10/2004 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan. Hal mana yang dasar hukum termaksud telah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku pasca adanya UU No.12/2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan (tertuang dalam ketentuan pasal 102 UU No.12/2011). Oleh karenanya, pembahasan mengenai materi muatan buku ini adalah sebelum adanya UU No.12/2011 yang mengatur perihal peraturan perundang-undangan.
Dalam buku tersebut, penulis banyak menjelaskan bagaimana hakikat, mekanisme, dan keterhubungan di antara berbagai bentuk peraturan perundang-undangan. Selain itu pula mengenai pengertian dan ruang lingkup peraturan perundang-perundangan itu sendiri, apakah sebatas yang secara rigid diatur dalam ketentuan pasal 7 ayat (1) UU No.10/2004 atau juga termasuk ketentuan hukum lainnya, baik yang berupa peraturan (regeling) maupun keputusan administrasi negara (beschikking). Yang juga mendapat sorotan khusus dan dijelaskan panjang lebar adalah mengenai prosedur pembentukan undang-undang yang kemudian berimplikasi pada legalitas maupun konstitusionalitasnya.
Mengacu teori jenjang norma hukum Hans Kelsen, peraturan perundang-undangan bersifat bertingkat yang ketentuan norma hukumnya juga bertingkat. Artinya, norma hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan norma hukum yang lebih tinggi. Teori ini diadopsi dalam sistem hukum di Indonesia, yang mana terhadap penyimpangan ketentuan tersebut dapat dilakukan pengujian, baik yang penentuan hasilnya oleh eksekutif (executive review), oleh legislatif (legislative review), maupun oleh yudikatif (judicial review). Di Indonesia, pengujian akan hal itu lebih banyak ditemui melalui mekanisme judicial review. Peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang diuji terhadap undang-undang diajukan ke mahkamah agung dan undang-undang terhadap UUD 1945 diajukan ke mahkamah konstitusi. Objek pengujiannya adalah terkait legalitas dan konstitusionalitas peraturan perundang-undangan bersangkutan.
Terhadap pengertian legalitas dan konstitusionalitas tersebut, penulis tidak sepakat adanya pembedaan dan pemisahan pemaknaan. Bahwa banyak pihak mengartikan pengujian legalitas adalah pengujian terhadap undang-undang dalam arti formil (wet in formele zin) dan pengujian konstitusionalitas adalah pengujian dalam arti materiil (wet in materiele zin) tidak memiliki relevansi dengan sistem hukum yang dianut di Indonesia. Dalam bahasa lain, penulis hendak menyatakan ketidakterpisahan antara pengujian secara materiil dan secara formil.
Terhadap pengertian peraturan perundang-undangan, penulis kurang begitu terang menjelaskan posisinya. Dalam pasal 7 ayat (1) UU No.10/2004, peraturan perundang-undangan terdiri dari UUD 1945, UU/Perpu, PP, Perpres, dan Perda. Dalam ayat (2) pasal 7 tersebut menjelaskan ruang lingkup Perda meliputi Perda provinsi, Perda kab/kota, dan peraturan desa. Lantas diajukan pertanyaan, apakah (di antaranya) peraturan menteri, surat edaran ketua lembaga negara, peraturan kepala daerah dapat juga disebut sebagai peraturan perundang-undangan? Indikator apakah yang menjelaskan bahwa suatu produk hukum itu dapat disebut sebagai peraturan perundang-undangan? Apakah semua peraturan (regeling) dapat disebut sebagai peraturan perundang-undangan? Dan keputusan administrasi negara (beschikking) adalah bukan peraturan perundang-undangan? Lantas bagaimana pula hubungannya dengan institusi pengujinya?
Mengurai Persoalan
Walaupun buku ini kurang jelas mendefinisikan, menegaskan, dan belum tuntas menjawab pertanyaan-pertanyaan seperti apa yang peresensi uraikan di atas, kehadiran buku ini tetap menjadi hal penting tersendiri bagi cita legislasi yang lebih adil dan berkepastian hukum. Di Indonesia, buku-buku bertema seputar peraturan perundang-undangan belum begitu banyak ditulis. Hal ini menandakkan kurang diseriusinya hal-hal bertema legislasi, yang barangkali karena demikian pula produk hukum di Indonesia banyak yang tumpang tindih.
Persoalan seputar tumpang tindih peraturan perundang-undangan di Indonesia telah banyak terjadi. Dalam beberapa tahun belakangan, pengujian terhadap perda banyak diajukan. Hal tersebut berujung pada banyaknya perda bermasalah yang dicabut dan dinyatakan batal demi hukum. Maraknya pembatalan perda adalah preseden normatif yang berkaitan dengan kedewasaan berdemokrasi di tingkat lokal. Apakah perda-perda dibuat atas dasar selera dengan tanpa mengindahkan konstitusi dan undang-undang? Apakah hal yang demikian disengaja atau sekadar kelalaian semata? Bagi peresensi, empirik tersebut menunjukkan rendahnya kesadaran konstitusional para pejabat negara.
Terakhir peristiwa agraria yang menelan korban jiwa adalah berawal dari tumpang tindih peraturan perundang-undangan yang ada. Keberbedaan legal ini menjurus pada kesimpangan pemahaman, sehingga berujung pada pertikaian fisik. Misalnya diajukan pertanyaan, bagaimana peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan persoalan agraria dihubungkan dengan materi muatan UUPA No.5/1960 dan UUD 1945? Bagaimana penafsiran materi muatannya? Hal-hal demikian adalah segelintir persoalan yang harus dijawab segera.
Mengenai proses pembentukan undang-undang adalah hal lain yang kerap menimbulkan perbedaan pemahaman dan preseden hukum dalam konteks lebih luas. Dalam buku ini, penulis banyak mengurai persoalan proses tersebut terutama terkait langkah lanjutan pasca persetujuan bersama oleh DPR dan pemerintah. Walaupun bersifat teknis, namun memiliki implikasi serius apabila tidak disikapi mendalam. Di antara yang penulis soroti, apakah dengan tidak ditanda tanganinya suatu rancangan undang-undang oleh presiden, keberlakuan undang-undang tersebut tidak akan menimbulkan persoalan di kemudian hari? Konstitusi memang mengatur mengenai hal tersebut, yang mana apabila presiden tidak menanda tangani suatu rancangan undang-undang, maka tiga puluh hari setelah adanya persetujuan bersama tersebut, rancangan undang-undang yang bersangkutan sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan (Pasal 20 ayat (5) UUD 1945). Namun persoalannya adalah yang mengundangkan rancangan undang-undang tersebut adalah menteri terkait (Pasal 48 UU No.10/2004), yang mana menteri adalah pembantu presiden (Pasal 17 UUD 1945).
Menyikapi banyaknya ketidakjelasan dan tumpang tindih peraturan perundang-undangan, kehadiran buku ini niscaya menjadi acuan konseptual mengenai proses pembentukan peraturan perundang-undangan ideal sebagaimana semestinya ketentuan hukum mengaturnya. Selamat merenung!
Arifuddin Hamid
UI, Depok, 23 Februari 2012